DIRECTORIO

INFODF

Oscar Mauricio Guerra Ford

Comisionado Presidente

Mucio Israel Hernández Guerrero

Comisionado Ciudadano

David Mondragón Centeno

Comisionado Ciudadano

Luis Fernando Sánchez Nava

Comisionado Ciudadano

Alejandro Torres Rogelio

Comisionado Ciudadano

COMITÉ EDITORIAL 2013

Alejandro Torres Rogelio

Presidente del Comité / InfoDF

Luis Fernando Sánchez Nava

Integrante / InfoDF

Ana María Salazar Slack

Integrante / Directora de Grupo Salazar

Javier Santiago Castillo

Integrante / Profesor Investigador titular en la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa

José Octavio Islas Carmona

Integrante / Consultor e Investigador de la Dirección Adjunta de Innovación y Conocimiento de INFOTEC

Juan José Rivera Crespo

Secretario Técnico / Director de Capacitación y Cultura de la Transparencia del InfoDF

CONTENIDO

Directorio

Acerca de la Autor

Introducción

1. Recorrido Histórico

2. Claves para ejercer el acceso a la información y la rendición de cuentas de los partidos políticos en la ciudad de México

3. Los mecanismos institucionales para la transparencia de los partidos políticos en la ciudad de México

4. El sistema institucional del acceso a la información pública del Distrito Federal y su experiencia en materia de gastos en campañas electorales

5. La relación entre transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas sobre gastos de campaña: un balance general

Conclusiones y recomendaciones

Bibliografía

Anexo

Notas

Manuel Larrosa Haro

Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Autónoma Metropolitana, y candidato a maestro en Ciencia Política por la UNAM (Facultad de Ciencias Políticas). Profesor-investigador de tiempo completo en el Departamento de Sociología desde 1994, fundador del Centro de Estudios de la Democracia y Elecciones (1991), y coordinador de la licenciatura de Ciencia Política de 2007 a 2010 en la UAM-Iztapalapa. Consejero Electoral en la Junta Local del IFE para las elecciones 2011-2012 y 2014-2015.

Líneas de investigación: elecciones y partidos políticos, sistemas electorales y metodologías para el análisis político y social.

Publicaciones más recientes: “Topes de gastos de campaña. Argumentos y razonamientos sobre la declaración de nulidad de la elección de jefe de gobierno en Cuajimalpa”, en Comentarios a las Sentencias del TEPJF, 2011; “Divisiones internas y alianzas externas. El Partido de la Revolución Democrática en 2010”, en M. Larrosa (coord.), Elecciones y partidos políticos en México 2010, Senado de la República/UAM, 2012; y “Transparencia y partidos políticos en el Distrito Federal”, en Alegatos, UAM-Azcapotzalco (en prensa).

Introducción*

El tema de la relación entre transparencia, rendición de cuentas y gastos de campaña en las elecciones y los partidos políticos es un debate que ya no está enmarcado por el paradigma de la transición democrática; sino por el de las nuevas exigencias de la calidad democrática y las tareas del desarrollo institucional.

Los mexicanos contamos desde la primera década del siglo XXI con dos componentes que se han instalado en la agenda pública y en el quehacer de la vida interna de los partidos políticos: la transparencia y la rendición de cuentas.

Para ejercer el derecho de acceso a la información en materia de partidos políticos es indispensable que los procesos electorales sean integralmente transparentes, y por ende funcionen como parte de un ejercicio democrático donde el ciudadano y los electores puedan acceder a la información para conocer y tomar decisiones de diversa índole, entre ellas, la orientación de su voto, es decir, para que el derecho de acceso a la información sea integral y funcione en el ámbito comicial debe incluir la transparencia y la rendición de cuentas. Ello supone, por una parte, la fiscalización a los partidos y, por otra, la posibilidad de que los ciudadanos, los simpatizantes y los militantes de aquellas organizaciones puedan realizar solicitudes de información en muy diversos niveles y temas de su desempeño.

En este sentido, y a la luz de la ecuación donde “la alternancia no implica automáticamente democracia, y la democracia no implica automáticamente gobernabilidad” (Aziz, 2007, p. 2), fue necesario que los ciudadanos de la capital pusiéramos a consideración en nuestra experiencia política una serie de derechos y de dimensiones adicionales al funcionamiento procedimental electoral. Esto sucedió inmediatamente después de la transición política del año 2000.

A partir del rápido avance en la democratización y el esfuerzo por su consolidación, los tópicos característicos de la transición de gobierno fueron complementados por otras tareas de igual importancia, entre las que destacan la construcción del derecho de acceso a la información pública y con él, las instituciones, reglas y mecanismos responsables de hacerlos efectivos en el ámbito local para todos los sujetos obligados de la transparencia.¹

El camino para llegar a una democracia con gobernabilidad ha sido largo, rebasa los tres lustros, y hoy sigue teniendo un objetivo fundamental: “edificar una arquitectura institucional en donde los actores sean responsables y rindan cuentas” (Aziz, 2007, p. 6).

En la etapa actual lo que interesa no es únicamente la lucha por el poder, sino la calidad de los procesos políticos, lo cual implica necesariamente que el derecho de acceso a la información, la transparencia y la rendición de cuentas formen parte integral del andamio en que se produce la lucha por el poder político entre los partidos: esa arena es por excelencia el espacio de las elecciones constitucionales, con sus consecuencias sociales, políticas, culturales y económicas, y por ello puede y debe ser fiscalizado.

Así, cuando es posible el acceso a la información, se fiscaliza y se rinden cuentas, y esto abona cada día y en cada elección al funcionamiento de la democracia electoral de la ciudad de México fortaleciendo la cultura de la transparencia y la rendición de cuentas entre los sujetos obligados, las instituciones y los ciudadanos.

En este contexto, la pregunta inicial sobre si los partidos políticos en México debieran ser transparentes y rendir cuentas fue desarrollada hace más de un lustro por Alberto Aziz Nassif en el primer número de la serie Ensayos Científicos del InfoDF, La transparencia y los sujetos no obligados de la rendición de cuentas.²

Ahora que los institutos políticos en el Distrito Federal ya están incluidos en el “catálogo” de entes o sujetos obligados de la transparencia en la Ley local en la materia, así como en la ley electoral local, se devela una nueva encrucijada, la cual me lleva a formular nuevas y necesariamente distintas preguntas al respecto.

De ahí que en este ensayo me propongo dar nuevas respuestas a viejas y nuevas preguntas. Parto de la intención académica de generar un diálogo que busca construir y acumular conocimiento sobre los tópicos que motivan esta colección de trabajos de análisis publicados por el Instituto de Información Pública del Distrito Federal.

En el marco actual de la transparencia ¿cómo y en qué medida son transparentes los partidos políticos en la ciudad de México?, ¿cuál es la forma en que rinden cuentas en el contexto de la vida política local hoy? y ¿qué falta por hacer para mejorar?

En el caso del Distrito Federal, el tema de la transparencia y su vínculo con los gastos de campaña en el ámbito electoral constituye un lugar central de la reflexión sobre el grado de avance que ha alcanzado el derecho a la información. Baste señalar, como ejemplos, las experiencias recientes de rebase de topes de gastos de campaña para Jefe de Gobierno del Distrito Federal en 2000 y 2006, y para jefes delegacionales en 2003 y 2009; también la centralidad que alcanzó el tema de los gastos de campaña en las elecciones constitucionales para la presidencia de la República en 2012.

Buena parte del debate sobre el resultado final de estos últimos comicios se concentró en el aspecto de la legalidad y la legitimidad del resultado por la forma y las cantidades en que se hizo uso de los recursos públicos para el desarrollo de las precampañas y las campañas electorales tanto en el ámbito local como en las federales.

Al respecto es importante recordar que la legislación electoral de la ciudad de México, a diferencia de la federal, establece como causa de nulidad de una elección el rebase del tope de gastos de campaña.

Los diversos casos en el ámbito local revelan que la relación entre gastos de campaña y la rendición de cuentas constituye uno de los puntos más relevantes del debate en materia de consolidación democrática, de aquí la importancia de hacer una reflexión profunda sobre este aspecto que tiene impacto no sólo en el ámbito de la vida pública y el sistema electoral local, sino en uno mucho más amplio: el sistema político nacional.

Asimismo, los aspectos de la legalidad y la legitimidad constituyen fundamentalmente el sustento de la gobernabilidad, pero también son elementos centrales para evaluar la calidad democrática de nuestro sistema político; aún más, constituyen la base de la confianza y de la credibilidad de todo el sistema electoral y, por lo tanto, el de su viabilidad política.

De aquí que los objetivos del ensayo sean tres: primero, ofrecer un análisis del vínculo que se genera entre los gastos de campaña de los partidos políticos y el de sus candidatos con el universo legal y cultural de la transparencia. Se trata de explicar la importancia de que todos los procesos electorales sean percibidos y evaluados por los ciudadanos y calificados por las instituciones electorales administrativas y jurisdiccionales como legales para que la democracia procedimental no se devalúe y se engalane con la legitimidad.

Segundo, la única forma en que la relación entre transparencia y rendición de cuentas adquiere sentido y es posible, es que entre rendición de cuentas, fiscalización y transparencia en la democracia electoral exista un carácter vinculante, es decir, que sea obligatoria a través de procedimientos y mecanismos institucionales que los concatenen para hacer efectiva la fiscalización y se cumpla con la rendición de cuentas de los partidos y que, cuando sea el caso, se apliquen las sanciones correspondientes.

Tercero, se requiere de la puesta en práctica de una cultura de la transparencia en los partidos políticos que obedezca no sólo a un mandato administrativo, sino a una cultura institucional de la rendición de cuentas asumida por ellos mismos en su vida partidaria, en tanto expresiones de la representación política y del ejercicio del gobierno popular.

Para lograrlo, en primer lugar realizaré un boceto de los antecedentes sobre el financiamiento y la transparencia de los partidos políticos en materia de campañas en México; posteriormente describiré y definiré los principales componentes del derecho de acceso a la información que son: transparencia, fiscalización y rendición de cuentas. Apoyado en la delimitación del universo teórico de esas dimensiones partiré para analizar la situación actual de la relación entre gastos de campaña y transparencia.

Tomaré como punto de partida del análisis el inicio en la regulación de las campañas electorales y la implementación de los mecanismos de la fiscalización a los partidos políticos en el contexto de diversas reformas electorales (federales y locales), y comentaré la relevancia que tuvieron en el caso de la ciudad de México la creación del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) en 1999, y la creación del Instituto de Información Pública del Distrito Federal (InfoDF) en 2003, en la tarea de hacer efectiva la rendición de cuentas de los partidos en la ciudad de México.

Una vez explicados los antecedentes más importantes de la fiscalización en materia de partidos, pasaré a la etapa del derecho de acceso a la información pública para centrarme en algunas de las primeras experiencias en materia de fiscalización, y sus consecuencias políticas y sociales en la ciudad de México. Me refiero a los casos de la campaña del candidato del Partido Acción Nacional Santiago Creel a la jefatura de Gobierno en 2000, la experiencia de la elección de jefe delegacional de Miguel Hidalgo en 2003, y el proceso electoral para jefe delegacional de Cuajimalpa en 2009.

Por otra parte, presentaré los datos disponibles sobre solicitudes realizadas por la ciudadanía a los partidos políticos, y algunas cifras que me permitirán analizar parte del comportamiento del acceso a la información en cuanto a la disponibilidad de la información en materia de financiamiento.

Así, y a partir de la información obtenida, realizaré un análisis sobre la situación del sistema institucional del acceso a la información pública del Distrito Federal y su experiencia en materia de gastos en campañas electorales el cual, como ya se mencionó, busca responder a las interrogantes sobre si las reformas electorales locales, el sistema de acceso a la información pública y las instituciones responsables de la fiscalización y el acceso a la información han hecho posible mayor transparencia en los gastos de campaña en los últimos años, y cómo han atendido uno de sus principales problemas: el rebase de los topes de gastos de campaña.

Finalmente, se presentará un balance sobre la relación entre transparencia, accesos a la información pública y rendición de cuentas sobre gastos de campaña, el cual incluirá una serie de recomendaciones para hacer más eficaz la fiscalización a los partidos políticos y los mecanismos de transparencia de los partidos políticos, con el objetivo de mejorar la relación entre el novel derecho de acceso a la información, la actividad fiscalizadora de las instituciones responsables y el compromiso de los sujetos obligados con la rendición de cuentas en materia electoral y transparencia.

*Agradezco a la Lic. Ángela Guerrero Alcántara por su entusiasmo en la búsqueda de información, así como por el trabajo de revisión y discusión del manuscrito.

1. Recorrido histórico

1.1 El financiamiento a los partidos políticos en materia de campañas electorales en la ciudad de México

El sistema político mexicano se transformó de manera considerable en el último cuarto de siglo, y el hilo conductor de esa transformación que logró el paso de un sistema político autoritario a uno con rasgos claramente democráticos fue la transformación del sistema electoral y el sistema de partidos (Larrosa, 2007: 201-227). La ciudad de México llegó a tiempo a esa cita con la historia a finales de los años noventa como resultado de la trascendente reforma electoral de 1996; reforma que abrió el camino para la instauración del primer gobierno local como consecuencia de las elecciones constitucionales de 1997.

En materia de financiamiento a los partidos políticos, las primeras disposiciones legales se establecieron a partir de las reformas electorales federales de 1993-1994. Es a partir de ese momento que el financiamiento público a los partidos alcanza montos nunca antes conseguidos por el sistema de partidos políticos en toda su historia: se trata de sumas millonarias (Larrosa, 1995). No es una casualidad que también, a partir de ese momento, la competencia y la competitividad en el sistema de partidos genere una dinámica electoral inédita en el país, es decir, el inicio hacia la transición democrática con el agotamiento de los sistemas hegemónico y de partido dominante.

En esos años comienza a funcionar en el ámbito federal, desde el Instituto Federal Electoral, un precario sistema de fiscalización sobre los partidos políticos en materia de gastos de campaña, que en muy pocos años se convirtió en un mecanismo institucional de fiscalización sumamente complejo.³

En el caso del Distrito Federal la legislación en materia electoral es relativamente reciente. Su antecedente más remoto es la inclusión del Libro octavo en el Código Electoral Federal de 1986 para elegir a los integrantes de la primera Asamblea de Representantes del Distrito Federal, hoy Asamblea Legislativa.

Posteriormente, con la reforma electoral de 1996, se le otorgaron a la ALDF facultades expresas para regular la materia electoral. Con la reforma constitucional se determinó que para los procesos electorales locales de 1997 y 2000 los ciudadanos del Distrito Federal podían elegir al jefe de gobierno y a los responsables de las 16 demarcaciones políticas en que se divide la capital del país, además de los diputados locales.

De esta manera, la reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de diciembre de 1997, sentó las bases para la promulgación de los ordenamientos que rigen las normas para la participación democrática en la ciudad de México. Así, en enero de 1998 se promulgó el primer Código Electoral del Distrito Federal.⁴

Más adelante, el 30 de septiembre de 1999 se llevó a cabo una reforma al Artículo 30 del Código Electoral del Distrito Federal para regular, de una nueva manera, el financiamiento público a que tenían derecho los partidos políticos.

Un mes después se realizó otra reforma al Código del DF en la que se dispuso un incremento en los plazos de la Comisión de Fiscalización del Consejo General para la revisión de los informes anuales y para los informes de campañas de los partidos, se aumentó de 60 a 90 días el plazo, y se estableció en la fracción VI del Artículo 38 el procedimiento para la determinación e imposición de sanciones.

Una década más tarde la Asamblea Legislativa del Distrito Federal promulgó, el 20 de enero de 2010, la ley electoral vigente: el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal (COIPEDF). En él se establece el proceso que se deberá seguir para el financiamiento a los partidos políticos y las modalidades de fiscalización.

El Artículo 249 determina que el régimen de financiamiento público de los partidos políticos tiene dos modalidades: la primera se refiere al financiamiento público local para partidos políticos; la segunda relativa a las transferencias realizadas por la Dirección Nacional de los Partidos Políticos del financiamiento público federal.

En ese mismo sentido, el artículo 251 explica los criterios por los que se conforma el financiamiento público. El siguiente diagrama ilustra la manera en la que se financia a los partidos políticos con base en la ley local.⁵

Ahora bien, es relevante saber que para los gastos de campaña para la elección de Jefe de Gobierno, el COIPEDF establece que se otorgará un monto adicional equivalente a 60% del financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes que le correspondan en ese año; y que en el año en que deban celebrarse elecciones para diputados a la Asamblea Legislativa y Jefes Delegacionales, a cada partido político se le otorgará, para gastos de campaña, un monto adicional equivalente a 40% del financiamiento público (COIPEDF, 2011).

Figura 1.

El financiamiento a los partidos políticos en el Distrito Federal

Fuente: Elaboración propia con información del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, 2011.

Asimismo, el Artículo 309 del Código establece que el Consejo General determina el límite de recursos que los partidos políticos pueden ejercer en las campañas a partir de las siguientes reglas:

I. Se sumarán los días de campaña de la elección a Jefe de Gobierno, o la elección intermedia los relativos a Jefe Delegacional;

II. Se sumará el financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto y la estimación del financiamiento privado, a que se refieren el Código y que el partido político mayoritario puede obtener, de acuerdo con las reglas de financiamiento establecidas por el presente Código;

III. Se dividirá el resultado de la fracción II entre el resultado de la fracción I de este artículo;

IV. Para obtener el tope de gastos de campaña, se multiplicará el número de días que tenga la campaña por el resultado de la fracción anterior;

V. Para determinar el tope de gastos de campaña en distritos y delegaciones, se considerará el número de electores de cada uno conforme al último corte del padrón electoral al momento de realizar el cálculo. Consecuentemente, el número de electores del respectivo Distrito o Delegación se multiplicará por el factor de costo por ciudadano y el resultado obtenido será́ el tope de gastos de campaña del respectivo Distrito o Delegación;

VI. Para obtener el factor de costo por ciudadano, la cantidad obtenida conforme a lo dispuesto en la fracción IV para las elecciones de diputados o jefes delegacionales, se dividirá entre el número de electores correspondiente al último corte del padrón electoral; y

VII. Salvo el partido político que obtenga mayor financiamiento público en términos de este Código, los demás partidos políticos podrán realizar transferencias de sus otras fuentes de financiamiento para los gastos de campaña, respetando los topes de gastos, especificando los montos de cada una de las transferencias y observando el principio de supremacía del financiamiento público sobre el privado; para fijar dichos topes de gastos, se suma el financiamiento público con el estimado de financiamiento privado.

1.2 El Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal y el Instituto Electoral del Distrito Federal en la tarea de la rendición de cuentas de los partidos políticos: la construcción del derecho de acceso a la información en la ciudad de México

Un cambio fundamental que marcó el camino hacia la transparencia y la rendición de cuentas fue la inclusión por primera vez en la ley electoral de un título dedicado a la transparencia y la publicidad de los actos de las asociaciones políticas, entre ellas, los partidos políticos, al quedar contemplados en el Artículo 81 como entes obligados de la transparencia y el acceso a la información pública del Distrito Federal (CEDF, 2008).⁶

Antes de 2003 los ciudadanos no contaban con un sistema normativo e institucional para acceder a esos temas en el ámbito del poder público, sencillamente porque no existía un sistema de acceso a la información pública (López Ayllón, 1994); es decir, para el mundo de los partidos políticos en el Distrito Federal no existía un derecho, entendido como un sistema de procedimientos, pero tampoco un órgano de regulación en materia de transparencia y rendición de cuentas. En 2003 se crearía el Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal, y muy pronto las condiciones del acceso a la información cambiarían para los partidos políticos en la ciudad de México.

A partir de estos cambios en muy poco tiempo se logró que existiera una maquinaria institucional para proveer de información a los ciudadanos sobre los recursos y las acciones que llevan a cabo con ellos los partidos políticos.

Asimismo, es importante recordar que durante la década de los años noventa el Estado mexicano no contaba con una Ley Federal de Acceso a la Información Pública y, por lo tanto, no tenía un órgano que hiciera posible el acceso a la información.

En cuanto al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) no establecía mecanismos para la fiscalización de los gastos de campaña, mucho menos para los gastos de precampañas (Becerra et al., 2000).

Como vimos anteriormente, durante este tiempo, en el caso del Distrito Federal, aún no había elecciones locales, y por lo tanto tampoco un órgano electoral local, mucho menos una institución encargada de garantizar el acceso a la información pública en la ciudad de México. De tal modo que será hasta unos años después de las elecciones constitucionales del año 2000 que los temas de la transparencia y el acceso a la información pública se convertirán en piezas clave del proceso de cambio político hacia la construcción de nuestra democracia política, y en ese camino se desarrollará toda una discusión sobre la necesidad de hacer transparentes los gastos de los partidos políticos en tanto entidades de interés público (categoría establecida desde 1977) y su eventual clasificación como entes obligados de la transparencia (definida en 2008 para el DF).

Un paso fundamental, y por lo tanto decisivo, fue la promulgación de la Ley Federal en Materia de Acceso a la Información Pública en el año 2002 y la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. El equivalente de este proceso federal de construcción institucional y reformas electorales en materia de transparencia y rendición de cuentas, tiene para el Distrito Federal su propia ruta y su experiencia concreta: ya señalamos la creación en 1998 del primer Código Electoral local y el nacimiento del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) en 1999.

Con el objetivo de transparentar las actividades del gobierno y modificar los balances en la relación de poder entre los ciudadanos y las autoridades en 2003, después de largas negociaciones se promulgó la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del DF, e inmediatamente después se creó el Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal (INFODF). La Ley definió la capacidad fiscalizadora del INFODF sobre los recursos de los partidos políticos.

Con el nacimiento de estas instituciones en materia electoral y de acceso a la información pública, la ciudad de México estuvo en condiciones institucionales de entrar en la era de la rendición de cuentas en materia de partidos políticos en el marco de la transparencia y el acceso a la información (Luna, 2008).

A raíz de estos cambios, el IEDF y el INFODF constituyen, nada más y nada menos, los órganos garantes del acceso a la información en materia de partidos con carácter autónomo, especializado e imparcial, que concurren desde ángulos distintos para hacer posible el acceso a la información de los partidos políticos, según lo establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal desde 2007-2008.⁷

Así pues, con este breve recorrido histórico podemos entender mejor cómo fue que se creó y construyó la maquinaria institucional que brindó los elementos para empezar el camino de la fiscalización e iniciar la experiencia de la rendición de cuentas en materia electoral en la ciudad de México.

2. Claves para ejercer el acceso a la información y la rendición de cuentas de los partidos políticos en la ciudad de México

En México el acceso a la información es relativamente de reciente creación; sin embargo, en poco tiempo su ejercicio, entendido como el derecho a preguntar y la obligación de responder, se ha desarrollado a partir de un complejo entramado de instituciones encargadas de promover las leyes y crear los espacios para que la ciudadanía ejerza este derecho.

Para comprender los alcances y los límites en el acceso a la información, debemos introducir cuatro conceptos básicos que se presentan por orden de importancia. El primero de ellos es el derecho de acceso a la información, que es “el derecho fundamental de la persona a conocer la información y documentos en manos de las entidades públicas o de los sujetos obligados previsto en la ley, que pueden incluir a organizaciones políticas, como son los partidos políticos que cumplen funciones tradicionalmente de Estado o que reciben subvenciones o subsidios públicos” (Villanueva, 2006, p. 10), y que “el derecho de acceso a la información sea un derecho social porque, a diferencia de las libertades individuales y los derechos políticos, es parte de un conjunto de derechos humanos cuya finalidad es respetar, proteger, promover y asegurar prerrogativas que posibiliten y garanticen el acceso a bienes básicos como es, en este caso, la información” (INSYDE, 2013, p. 16).

Recordemos que en 2002 quedó establecido en el Artículo 6º de la Carta Magna que “toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión”.

El segundo concepto es el de transparencia, que para efectos de este estudio se define como uno de los requisitos de un gobierno que no solamente aspira a ser democrático en cuanto a su origen sino en cuanto a su operación, es decir, por la manera en que desarrolla las distintas actividades que tiene encargadas (Peschard, 2005, p. 10). Así, la transparencia se entiende como una política programática a través de la cual los gobiernos están obligados a abrir su información al escrutinio público, poniendo a disposición de los ciudadanos información relevante sobre sus actividades para que quien lo desee y necesite, pueda conocerla y analizarla. Bajo esta perspectiva la fiscalización y la rendición de cuentas es aplicable a los partidos políticos en tanto sujetos obligados de la transparencia.

De esta manera, la transparencia, en el caso de los partidos políticos, resulta estratégica para que socialmente se les incorpore en las nuevas lógicas de la democracia del siglo XXI. La transparencia en los partidos políticos es uno de los elementos sustantivos que contempla la metodología actual para determinar la calidad democrática de un sistema político.⁸

El tercer concepto es la rendición de cuentas, definida como la responsabilidad que un sujeto de poder debe asumir frente a otro, sea individual o colectivo, subordinado u horizontal, con el fin de controlar el ejercicio del poder y sancionar su abuso. Los órganos de poder público someten a escrutinio las acciones de otros órganos “que formalmente dan a algún actor la autoridad de supervisar y sancionar a funcionarios públicos” (Mainwaring, 2003, p. 7); de ahí que el elemento sancionador en la rendición de cuentas resulte fundamental para brindar elementos a la ciudadanía de cara al ejercicio democrático. Por ello, ésta debe estar formalizada en los ordenamientos legales y ser reconocida por los actores del régimen (Puente, 2009, p. 10).

De esta forma, la rendición de cuentas está conformada por un componente clave: la fiscalización que funciona como mecanismo para mejorar la gobernanza democrática (López Ayllón, 2008, p. 17), que se refiere a la reglamentación sobre las obligaciones de los partidos en cuanto al tipo de recursos que pueden recibir y los rubros en los que deben utilizarlos, así como lo que deben reportar a la autoridad periódicamente y que contemple, además, las sanciones que pueden imponerse en caso de violación a las normas con el fin de revertir procesos de corrupción y de discrecionalidad, lo que aumenta la credibilidad de la ciudadanía en las instituciones y en la aplicación del gasto público (García, s/f, p. 123).

Finalmente la fiscalización, para no quedarse en la retórica, debe ser eficaz en el caso del seguimiento sobre los recursos de los partidos políticos a través de actividades preventivas, normativas, de vigilancia y de control. Esta tarea la desarrollan las instituciones que intervienen en ella.

La siguiente figura resume la relación y direccionalidad de los conceptos definidos.

Figura 2.

La maquinaria institucional para la rendición de cuentas

Como vimos en este apartado, a partir del derecho de acceso a la información establecido en nuestra Constitución Política en 2002, se instrumentalizó la transparencia institucional, generándose los mecanismos para la rendición de cuentas. En el siguiente apartado se detallarán cuáles han sido los procesos institucionales de la transparencia y la fiscalización en el Distrito Federal.

3. Los mecanismos institucionales para la transparencia de los partidos políticos en la ciudad de México

En el largo proceso por consolidar la democratización del sistema político en México, el tema de la transparencia y su vínculo con las campañas electorales y sus gastos, día a día ha ido constituyendo un lugar central para determinar la profundidad del cambio conseguido en la calidad de la democracia mexicana.

En ese camino hemos pasado de “un mundo partidocrático en el que el dominio de los partidos y sus elites en el poder legislativo fomentaron durante largo tiempo el impedimento para regular su responsabilidad en la rendición de cuentas, así como en las consecuentes obligaciones con la transparencia”, a un mundo en el que los partidos han dejado la opacidad de su funcionamiento administrativo y financiero, obligados por un mandato administrativo y por la mirada de los ciudadanos respaldados en el derecho constitucional a la información.

Me refiero a la partidocracia en el sentido que nos señala Alberto Aziz al citar la perspectiva de Robert Michels con su tesis de la “Ley de hierro de las oligarquías” de principios del siglo XX. Situación en la que en un sistema político formalmente democrático “las oligarquías partidistas asumen la soberanía efectiva y la ciudadanía se ve limitada, restringida y hasta marginada de la participación política” (Aziz, 2007, p. 14), como sucedió en México entre 1946 y 1988 en el contexto del sistema de partido hegemónico.⁹

Con la creación del INFODF y las áreas de fiscalización del IEDF, el tiempo del control de la información desde el gobierno, la opacidad en el ámbito de la vida interna de los partidos, y el uso de recursos públicos y privados en las campañas electorales sin transparencia y rendición de cuentas, llegó a su fin al poco tiempo de iniciado el siglo XXI.

Fueron los marcos legales reguladores establecidos por las reformas electorales de última generación y las reformas a las leyes de acceso a la información pública en los ámbitos federal y local, respectivamente, lo que permitió iniciar el cambio.

La época de la “autorregulación partidista” terminó por la propia fuerza de la apertura democrática y la impostergable necesidad de transparentar la vida y actividad de los partidos políticos, es decir, de sujetarlos a las mismas reglas establecidas en las leyes federales y locales para todas las instituciones de interés público y de los sujetos obligados de la administración y el poder público.

En este sentido, si bien la reforma electoral de 1996 es la referencia originaria de lo que hoy tenemos en materia de fiscalización de campañas electorales, será hasta una década después, con la reforma político-electoral de 2008, que se establecen las bases para transparentar el manejo de los recursos y el mecanismo institucional y normativo para llevarlo a cabo (Córdova y Murayama, 2006).

Así, derivado de la reforma al artículo sexto constitucional, el órgano legislativo del Distrito Federal aprobó el 26 de febrero de 2008 el reconocimiento de las asociaciones políticas del Distrito Federal como sujetos obligados directos por el derecho de acceso a la información (LTAIPDF, Art. 31).

La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal, en materia de transparencia, no sólo estableció “la fiscalización” de los recursos de los partidos políticos (locales), sino que también les requirió contar con oficinas de acceso a la información que respondieran a las solicitudes de datos.¹⁰

Hasta aquí hemos visto, de manera general, la forma en la que se estableció la fiscalización de los recursos a los partidos políticos desde el ámbito federal, así como su origen en la ciudad de México a partir de la inclusión de los partidos políticos como sujetos obligados directos tanto para el Instituto de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Distrito Federal como para el IEDF.

4. El sistema institucional del acceso a la información pública del Distrito Federal y su experiencia en materia de gastos en campañas electorales

4.1 Los aportes de la reforma de 2011 a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal en materia de entes públicos (y partidos políticos)

Deseo empezar este apartado con lo estipulado en el Artículo 31 de la LTAIPDF en materia de transparencia para los partidos políticos en tanto entes públicos:

Los partidos políticos son Entes Obligados directos en materia de transparencia y acceso a la información en los términos de esta Ley y el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal. La información que administren, resguarden o generen en el ejercicio de sus funciones estará sujeta al principio de máxima publicidad. Ante incumplimientos en materia de transparencia y el acceso a la información, el Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal y Protección de Datos Personales, dará vista al Instituto Electoral del Distrito Federal para que determine las acciones procedentes.

Éste es el principio legal básico bajo el cual los partidos han quedado integrados al régimen de transparencia en el Distrito Federal a partir de 2010 y 2011. La reforma a este artículo incluyó la facultad del INFODF de dar vista de incumplimientos ante el IEDF.

En el caso del Artículo 19 de la Ley de acceso, se establecen los compromisos del IEDF y del Tribunal Electoral del Distrito Federal en relación con los informes, expedientes, actas y acuerdos de los plenos, sentencias que hayan causado ejecutoria, montos de financiamiento, ejecución de aportaciones federales y locales, fiscalización de programas institucionales en materia de capacitación, educación cívica y fortalecimiento de partidos, registro de candidatos a puestos de elección popular y resultados electorales que deberán presentar; mientras que el 19 bis señala que la información pública, de oficio especificada en el COIPEDF, deberá ser publicada por los partidos políticos en sus páginas de Internet, además de tenerla impresa para consulta directa.

La relación entre política y dinero conduce necesariamente al tema de la calidad del régimen de fiscalización y a la transparencia con la que se conducen hoy en día los partidos políticos. Insisto, es uno de los aspectos clave para evaluar la calidad de la democracia electoral hoy.

En el ámbito federal, en 1993, se introdujeron los primeros mecanismos de información, supervisión y sanción sobre los reportes de gastos de los partidos políticos, que incluían los topes de gastos de campaña para garantizar la equidad en las contiendas.

Posteriormente, en 1996, en los Artículos 49-A y 49-B del COFIPE, se incluyó otro requisito para mejorar la fiscalización: los partidos debían entregar informes anuales y de campaña sobre los recursos ejercidos (DOF, 22 de noviembre) y también se estableció que la ley correspondiente fijaría “los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos” y señalaría las sanciones que deberían, en su caso, imponerse (CPEUM 2011, Art. 41, II, c, 2).

En 1998 surge el reglamento que establece los lineamientos, formatos, instructivos, catálogo de cuentas y guía contabilizadora aplicables a los partidos políticos en el registro de sus ingresos y egresos (DOF, 28 de diciembre). Sin embargo, el reglamento ha sido modificado en múltiples ocasiones destacando las que sufrió en 2006 debido a los eventos ocurridos en la elección presidencial. Desde su creación y hasta ahora, la fisionomía de la fiscalización ha cambiado, y creo que seguirá cambiando.

En el ámbito local, el Distrito Federal, junto con 17 entidades más, cuenta con una legislación que obliga de manera directa a los partidos políticos a entregar y difundir información a la ciudadanía (Peschard, 2012, p. 53). Asimismo, su legislación local, al igual que la de nueve entidades más, establece que al rebasar el tope de gastos de campaña se anulará la elección.¹¹

En este sentido, el marco normativo del Distrito Federal establece en su Artículo 88, fracción VI, que cuando el partido político o coalición, sin importar el número de votos obtenido, sobrepase los topes de gastos de campaña en la elección que corresponda y tal determinación se realice por la autoridad electoral, mediante el procedimiento de revisión preventiva de gastos sujetos a topes, en términos de lo previsto en el Código, será causa de nulidad de la elección. En este caso, el candidato o candidatos y el partido político o coalición responsables, no podrán participar en la elección extraordinaria respectiva, y sólo podrá ser declarada nula la elección en un distrito electoral o en todo el Distrito Federal, cuando las causas que se invoquen hayan sido plenamente acreditadas y sean determinantes para el resultado de la elección.

Para establecer si los gastos de campaña se han utilizado conforme a lo establecido por el instituto político o si han rebasado los topes fijados por el Instituto Electoral del Distrito Federal, se cuenta con los siguientes rubros:

Figura 3.

Rubros que sirven de criterio para cuantificar el ejercicio de gastos de campaña

Fuente: Elaboración propia a partir del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal, 2011.

El objetivo de establecer los criterios para informar sobre los gastos de campaña, así como el de crear mecanismos fiscalizadores, es que éstos funjan como medidas “preventivas, de vigilancia, de control operativo y, en última instancia, de investigación” (Agíss, 2008, p. 12), y no únicamente como funciones de reacción frente a alguna falta por parte de los partidos políticos. Así, “la efectividad de la norma fiscalizadora guarda íntima relación con un conjunto de circunstancias o factores […] que consisten, fundamentalmente, en la adecuada técnica de elaboración, en la posibilidad de verificar su cumplimiento a través de diversos instrumentos de control e investigación, y en la imposición de sanciones como elemento disuasivo” (Agíss, 2008, p. 16).

Ahora bien, en el ámbito local se cuenta con dos instrumentos que permiten fiscalizar los recursos de los partidos políticos (y también conocer más de la vida interna de éstos): las solicitudes de información pública vía el INFODF, y el trabajo conjunto de la Unidad Técnica de Fiscalización y la Comisión de Fiscalización del Consejo General, ambas del IEDF.

Para conocer cómo han funcionado estos mecanismos fiscalizadores y cómo se ha ejercido el derecho de acceso a la información, en los siguientes dos apartados se describirán casos relevantes sobre fiscalización y se presentará la información disponible sobre las solicitudes de información a partidos políticos por vía del INFODF.

4.2 Fiscalización de los recursos de los partidos políticos en el Distrito Federal: casos relevantes

A partir de las modificaciones legislativas que dieron pie a la construcción institucional de un sistema de fiscalización que permitiera saber en qué y cómo gastan los recursos los partidos políticos, destacan una serie de casos que permiten dar cuenta de los alcances y limitaciones de las experiencias en las instituciones reguladoras y fiscalizadoras.

El primer caso relevante en el tema de rebase de topes de gastos de campaña en el Distrito Federal fue la elección a Jefe de Gobierno del Distrito Federal en 2000, en la que compitieron, en forma muy cerrada, Andrés Manuel López Obrador y Santiago Creel. El caso es ejemplar ya que el PAN se desistió, desde muy temprano, en su impugnación sobre el incumplimiento en los requisitos de residencia del candidato del PRD para competir por la jefatura de gobierno, asunto que abandonó una vez pasada la jornada electoral. En cambio el PAN, bajo el contexto del tema de los Amigos de Fox, fue acusado por el Partido Alianza Social de haber rebasado los 2.1 millones de pesos establecidos (equivalente a 30% del gasto total) (IEDF, 30 de agosto de 2002). Después de que la Comisión de Fiscalización presentó su dictamen ante el Instituto (aún no existía la Unidad Técnica de Fiscalización) el proyecto se aprobó, y en él se estableció que se iniciaría el procedimiento de determinación e imposición de sanciones en contra del Partido Acción Nacional en el Distrito Federal por las irregularidades determinadas en el rebase. Sin embargo, no hubo una sanción por parte del Instituto y el caso llegó al Tribunal Electoral del Distrito Federal, donde el 15 de abril de 2004 se ratificó que no habría sanción. El caso recayó en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el cual determinó que no habría una sanción sobre el caso debido a que los agravios esgrimidos por el Partido de la Revolución Democrática (PRD) para sancionar al PAN por el supuesto rebase de topes de campaña. Para ese momento ya eran inatendibles debido a que el PRD no tenía interés jurídico, puesto que no fue el partido que originó el proceso contra el candidato, sino el desaparecido Partido Alianza Social, fuerza que no pudo mantener su registro debido a su baja votación.

Resulta paradójico que la razón por la que no se sancionó en aquella ocasión al PAN fuera otra que no tenía nada qué ver con el hecho en sí.

El siguiente caso que presento fue la elección a jefe delegacional en la Miguel Hidalgo en 2003 en el cual, con los expedientes CF-02/03 y CF-04/03 acumulados, se determinó que el candidato del Partido Acción Nacional, Luis Suno, había rebasado el tope de gastos de campaña. Sin embargo, no se dio la nulidad de la elección, aunque sí se sancionó pero no hubo determinancia por los gastos.

Para la misma jefatura delegacional, pero esta vez en contra del Partido de la Revolución Democrática en torno a la campaña electoral de Agustín Barrios Gómez Segué, el dictamen aprobado por el IEDF resolvió que el PRD rebasó los topes de campaña en esa y otras delegaciones (Benito Juárez, Milpa Alta y Tlalpan), por lo que se estableció como sanción la disminución de sus prerrogativas en un monto de 12.5% en un periodo de seis meses, el cual ascendería a $5 374 448.34 pesos. El Tribunal Electoral del Distrito Federal confirmó la sentencia.

Otro caso relevante fue el que se llevó a cabo en 2006 para la elección a la jefatura de gobierno del Distrito Federal, donde el Partido Acción Nacional presentó una solicitud de investigación y queja por el presunto rebase de los topes de gastos de campaña atribuido a la coalición “Por el bien de todos”, cuyo candidato fue el ciudadano Marcelo Luis Ebrard Casaubón. Sin embargo, el IEDF, mediante la Comisión de Fiscalización, declaró que no existían elementos fehacientes que acreditaran esa irregularidad. En el dictamen se documentó que el informe presentado por el PRD contenía irregularidades en los montos reportados, es decir, había gastado más de lo que informó, pero sin rebasar el tope de gastos de campaña establecido oficialmente, que para esas elecciones fue de 48.8 millones de pesos.

El caso más reciente es el de la elección a jefe delegacional de Cuajimalpa en 2009. El 4 de julio de ese año, el PRD solicitó una investigación por el supuesto rebase de topes de gasto de campaña por parte del PAN y su candidato Carlos Orvañanos Rea en la demarcación. El Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, con base en la investigación realizada por la Unidad Técnica de Fiscalización determinó, en su acuerdo del 18 de agosto (ACU-941-09), que se tuvo por acreditado el rebase de topes de gasto de campaña. Por su parte el Tribunal Electoral del Distrito Federal, a quien el PRD había presentado impugnaciones, declaró la nulidad y convocó a elecciones extraordinarias en las que el Partido Acción Nacional y su candidato no podrían participar. Inconformes, el instituto político afectado impugnó la resolución ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el cual revocó la resolución y confirmó la declaración de validez de la elección debido, principalmente, a que muchas de las pruebas presentadas fueron entregadas posteriormente y los procedimientos realizados por el órgano administrativo de investigación se realizaron en desapego a la materia de investigación, considerando deficiente el dictamen elaborado por la Unidad Técnica de Fiscalización del IEDF, al haber permitido integrar en el expediente hechos no denunciados en su origen.¹²

Finalmente, el caso más relevante en las elecciones locales de 2012 fue el del candidato del PRD, Víctor Romo, por la delegación Miguel Hidalgo. El Partido Acción Nacional buscó anular la elección con el argumento del rebase del tope de gastos de campaña por parte de Romo. Sin embargo el TEDF, después de analizar la impugnación, determinó que las pruebas presentadas por el PAN fueron insuficientes para acreditar sus acusaciones y validó la elección.

Los casos presentados muestran que en las elecciones llevadas a cabo en el Distrito Federal hay irregularidades recurrentes con respecto al ejercicio del financiamiento para los partidos políticos, en especial el rebase de los topes de campaña. Sin embargo, como vimos en los resultados de las resoluciones, las medidas tomadas por las autoridades administrativas y jurisdiccionales parecieran no inhibir las conductas, ya sea porque no se sanciona con un mismo criterio en el ámbito jurisdiccional local que en el federal, porque los partidos presentan deficientemente sus recursos, o porque en el origen los dictámenes no se sostienen por sí mismos.

Las razones por las que se ha presentado este fenómeno sistemáticamente desde hace más de una década responden a factores externos e internos. En el primer caso, puede deberse a que los mecanismos de fiscalización presentan, en la mayoría de los casos, dictámenes débiles o de plano deficientes; también muestran que las leyes locales son todavía muy flexibles y generales, por lo que su aplicación es compleja. Por otro lado, para el caso de los factores internos encuentro que, en general, hay resistencia a informar a la población sobre la manera en que los partidos ejercen los recursos públicos en época electoral, en gran parte debido a que la cultura política de la transparencia en los partidos políticos apenas se está gestando.

En la siguiente sección veremos cuál es la situación y cómo se ha ejercido de derecho a la información sobre los partidos políticos.

4.3 El ejercicio de derecho a la información sobre los partidos políticos por parte de la ciudadanía

Peschard y Astorga (2012) indican que “la demanda de información surge en el contexto democrático y se vincula con la exigencia social de elecciones libres y competidas que implican un cabal escrutinio ciudadano sobre la organización de las elecciones y la participación de los partidos políticos”.

En este sentido, a nivel federal se cuenta con la posibilidad de solicitar información a los partidos políticos mediante el Instituto Federal Electoral. La información está disponible desde 2007 y los datos presentan una tendencia creciente en los últimos cinco años con una caída en 2012. La gráfica 1 muestra el número de solicitudes.

Si bien la demanda de información por parte de la ciudadanía se ha ido incrementando año con año, la negativa por parte de los partidos políticos para transparentar su vida interna permanece. Ejemplo de ello es que en 2011 se cuenta con información sobre el tipo de respuesta negativa emitida por los institutos políticos. A este respecto, en la tabla 1 se puede observar que 78% de las respuestas negativas corresponden a ingresos, egresos y sueldos.

Gráfica 1.

Solicitudes de información a partidos políticos en el ámbito federal

Fuente: IFE, Informe en materia de transparencia y acceso a la información 2012, México, 2012.

Tabla 1.

Respuestas negativas a solicitudes de información de partidos políticos según la temática en 2011

Tipo de solicitud / Tipo de respuesta negativa | Reservada | Inexistente | No pública | Total | %
Ingresos y egresos | 22 | 8 | 1 | 31 | 17
Sueldos | 11 | 8 | - | 19 | 61
Padrón | 1 | 8 | 8 | 17 | 26
Actas | - | 1 | 3 | 4 | 50
Órganos directivos | - | 4 | - | 4 | 10
No clasificado | 1 | 2 | - | 3 | 21
Total | 35 | 31 | 12 | 78 | 17

Fuente: Peschard y Astorga, 2012, p.50.

En este mismo sentido, el IFE documentó en su último informe que una de cada tres solicitudes de información resultaron negativas bajo el argumento de inexistencia de los datos o su reserva (IFE, 2012).

A nivel local, a partir del 20 de diciembre de 2010 se dispuso que los partidos políticos en el Distrito Federal tuvieran como obligación garantizar a las personas la información sobre su vida interna que permita asegurar su uso y comprensión.

Para el caso del Distrito Federal, los datos muestran que a partir de este derecho, en un inicio los ciudadanos solicitaron información casi cinco veces más que a nivel federal, tal y como se puede ver en el gráfica 2.

Gráfica 2.

Solicitudes de información a partidos políticos en el Distrito Federal

Fuente: INFODF, Informe Anual, 2012.

Cabe destacar que de las solicitudes realizadas en la ciudad de México, resalta que en el último año el 21% de las 1 533 fueron sobre el presupuesto y financiamiento de los institutos políticos.

Pese a lo anterior, desde 2010 hay una caída importante con respecto a las solicitudes. Además, por segunda vez consecutiva desde 2008, los partidos políticos obtuvieron el menor porcentaje de solicitudes de información recibidas, con el 1.8% del total en 2012 (InfoDF, 2012, p. 23). Entre otras razones, ello puede deberse a que los institutos políticos cuentan con un portal de información cada vez más completo o bien a que, como indican Peschard y Astorga (2012), la principal negativa para brindar la información solicitada es sobre los recursos financieros, y ésta también coincida para el caso del Distrito Federal.

En el apartado se presentaron los datos disponibles sobre las solicitudes realizadas así como algunos casos de fiscalización a los institutos políticos por rebase de gastos en los topes de campaña. En ellos podemos apreciar que las reformas electorales como la maquinaria institucional ayudan a fortalecer los mecanismos de transparencia, pero también se muestra el límite del contexto.

5. La relación entre transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas sobre gastos de campaña: un balance general

Está claro que en un sistema político democrático es necesario que la transparencia desemboque en la rendición de cuentas, para lo cual deben existir agencias o institutos legalmente facultados para fiscalizar y, eventualmente, corregir y sancionar irregularidades en el desempeño de los partidos políticos cuando son gobierno o cuando no lo son. Me refiero a “la dimensión horizontal” de la rendición de cuentas a la que aludí al inicio del ensayo.¹³

El día de hoy es incuestionable que los partidos políticos pueden y deben poner la parte que les corresponde en ese terreno. La sociedad hizo su parte al contribuir generosamente en su desarrollo con financiamientos millonarios para su formación, profesionalización, presencia en los medios de comunicación, organización electoral y acceso a los poderes públicos; en correspondencia, los partidos no pueden cerrar las ventanas por las que se mira su casa: el esfuerzo social que ha significado su construcción en términos del sistema de partidos, los coloca como una unidad que debe responder no individualmente ante la transparencia, el acceso a la información pública y la rendición de cuentas, sino como un sistema que cumple con las nuevas reglas del juego político en el que las dimensiones de la democracia han dejado de ser las que conocimos por medio siglo. Las dimensiones de hoy son nuevas y los contemplan directamente desde la sociedad civil, atenta desde su mirador constitucional: el derecho de acceso a la información pública en los entes obligados.

Los partidos políticos hoy son, a la vez, instituciones de interés público, según la Constitución, y sujetos (entes) obligados de la transparencia en el COIPEDF y en la LTAIPDF. Los partidos políticos tienen una vinculación particular con la rendición de cuentas: son los primeros responsables de la legalidad y la legitimidad electoral, por ser las instituciones políticas más importantes y protagónicas de las elecciones. Son la antesala del gobierno.

Hace 15 años se tenía un precario sistema de fiscalización, establecido en una ley reglamentaria de orden electoral federal, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (1993 y 1996), pero sin un marco constitucional y sin una ley que hicieran posible una política pública federal en materia de acceso a la información para transparentar, mucho menos con un sistema para la rendición de cuentas.

El día de hoy tenemos claro que la accountability puede lograrse si existen leyes de acceso a la información, una política y una cultura públicas de la transparencia; sin estos componentes y sus respectivos mecanismos de aplicación, todo se queda en un buen deseo o bien como parte de la pirotecnia en la narrativa del discurso político sobre la rendición de cuentas. Como lo señaló Jaqueline Peschard en 2008, “la transparencia es una de las variables de la ecuación de la gobernabilidad democrática”.

Los actores relevantes políticamente son los que construyen en la vida pública la democracia, de aquí la necesidad de que los partidos políticos sean responsables con la rendición de cuentas.

5.1 Un método para el estudio de la transparencia en los partidos políticos

Existe un Índice de Transparencia para Partidos Políticos (ITPP) desarrollado por Sofía Salgado Remigio, en el que se delimitan los criterios generales con los cuales puede considerarse que un partido es o no transparente y que coadyuva al estudio de la cuestión tratada a lo largo del presente ensayo.¹⁴

Mediante el análisis de cuatro dimensiones de la vida de los partidos políticos (estructura organizacional (EO), actividades ordinarias y de campaña (AOC), toma de decisiones (TD) y administración de recursos (AR)), Salgado propone la evaluación de diferentes características propias de la vida institucional de los partidos.

En la figura 4 se esquematiza el Índice de Transparencia para Partidos Políticos:

Figura 4.

ITPP

Fuente: Salgado (2010).

Cada una de las dimensiones está conformada por diversas variables (documentos básicos, padrón de miembros o afiliados, informes de actividades en campaña, convocatorias a elecciones internas, coaliciones entre partidos políticos, actas de sesión en asambleas, auditorías por parte de órgano de fiscalización, sueldos y prestaciones del Comité Ejecutivo Nacional, etc.) que se obtienen de información proveniente de las leyes en la materia y por la revisión de mecanismos de transparencia, tales como datos contenidos en los órganos de información, sitios web y solicitudes de información.

Al introducir los datos de las 36 variables contenidas en las cuatro dimensiones de la transparencia, se pondera, por medio de cinco calificativos –referentes a la accesibilidad, facilidad de comprensión, credibilidad, verificabilidad y actualización de la información–, cada una de ellas.

Una vez que se ha asignado un valor a cada componente del índice, se procede a compararlo con el modelo punto de referencia del propio ITPP. En la siguiente gráfica se muestra el comparativo entre el modelo y los resultados obtenidos por parte de los institutos políticos.

Gráfica 3

Fuente: Salgado (2010).

Derivado del contraste entre el modelo y el puntaje que alcanza cada partido político, Salgado concluye que existen varias áreas de oportunidad para mejorar el acceso y la calidad de la información generada por los partidos políticos, debido a que ninguno alcanza a cubrir satisfactoriamente ni siquiera el 60% de los rubros señalados en su ITPP.

Es evidente que existe un traslape entre las prácticas deseables en materia de transparencia y lo que pasa en lo cotidiano. Por lo cual, los actuales instrumentos de verificación y obligatoriedad deben ser revisados para lograr partidos políticos más transparentes y responsivos, primero con los institutos encargados de vigilar su actuación, y después con la sociedad en general.

Conclusiones y recomendaciones

¿Hasta qué grado se puede considerar que hoy la transparencia y la rendición de cuentas son un contrapeso a la partidocracia? Los partidos políticos pueden y deben contribuir a la transparencia y al acceso a la información pública en el Distrito Federal, ya que son responsables directos de la gobernanza de la ciudad; y una parte de las tareas para apuntalar la agenda de la consolidación democrática pasa por el cambio de su comportamiento y acciones en estos temas, y lo podrán hacer si pasan a integrar racional y organizacionalmente estos principios en su actividad cotidiana.

De cara a la situación actual en términos de transparencia y rendición de cuentas de los partidos políticos, propongo algunas estrategias en los ámbitos legislativo, administrativo, académico y desde la sociedad civil.

En el caso del Poder Legislativo, sugiero hacer corresponsables a la Unidad Técnica de Fiscalización y a la Comisión de Fiscalización del Instituto Electoral del Distrito Federal para que éstas puedan cumplir eficazmente con la tarea de disuadir posibles violaciones a la ley con respecto a los topes de campaña y al financiamiento en general.

Por otra parte, en el caso de las medidas administrativas propongo, por un lado, crear un portal virtual donde la información de todos los partidos políticos sea conjuntada para así poder realizar comparativos actualizados sobre los datos emitidos por los institutos políticos y, por otro, retener un porcentaje de sus ministraciones financieras de gastos ordinarios a los partidos políticos si no mantienen actualizada la información como la ley lo establece.

Un punto de especial preocupación es la disminución constante en el número de solicitudes realizadas a los partidos políticos; en este sentido, sugiero que los diversos grupos de la sociedad civil, cuyo objetivo sea fortalecer los mecanismos de la rendición de cuentas, enfoquen sus baterías de manera colectiva para ejercer este derecho mediante ejercicios colectivos que permitan a la ciudadanía acceder a la información de manera más directa, ofreciendo un puente entre los institutos políticos y los electores.

Finalmente, desde el ámbito académico, es preciso crear espacios de diálogo entre las instituciones educativas con el objetivo de compartir información y experiencias empíricas sobre la transparencia y la rendición de cuentas para poder establecer un espacio de evaluación sobre la situación actual de dichos mecanismos el cual permitiría generar propuestas colectivas que, sin duda, coadyuvarían en acortar el camino de la información entre la ciudadanía y los institutos políticos. En este ámbito la experiencia del diplomado en Democracia, transparencia y partidos políticos que imparten conjuntamente el INFODF, el IFAI, el IEDF, el IFE y la UAM desde 2009, constituye una experiencia muy valiosa.

La reforma electoral de 2007-2008 modificó el modelo de comunicación política, pero puso poca atención en la transparencia y la rendición de cuentas en los partidos políticos, como lo vimos en los procesos electorales constitucionales de 2009 y 2012.

El derecho a la información pública se expresa íntegramente en las leyes de acceso, cuyo objetivo fundamental es establecer el procedimiento mediante el cual este derecho se hace efectivo: nada más, pero nada menos. Por ello, es necesario seguir trabajando para que este derecho tenga leyes cada vez más específicas con el fin de hacerlo efectivo. Visto en el periodo de un lustro hemos avanzado mucho, pero la velocidad nos tiene al borde del vértigo y no logramos ver todo lo conseguido en estos años.

En lo que algunos analistas han denominado “la nueva transparencia política”, no hay marcha atrás. El nuevo régimen constitucional y legislativo de la transparencia y del acceso a la información, tanto a nivel federal como local en el Distrito Federal, ya alcanzaron a los partidos políticos que, durante años, se mantuvieron al margen de estas responsabilidades.

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Notas

[←1]

Guillermo O’Donell ha planteado bien el tema sobre el problema del tránsito de la consolidación democrática una vez superada la etapa en los regímenes no democráticos en, “Horizontal Accountability in New Democracies”, en Journal of Democracy, vol. 9, núm. 3, 1998. Y más recientemente en Democracias. Críticas democráticas a la democracia, Buenos Aires, Prometeo Libros, 2007.

[←2]

En 2007 las leyes electoral y de acceso a la información no contemplaban como sujetos obligados a los partidos políticos en el Distrito Federal. Al respecto véase a Issa Luna Pla, Acceso a la información pública y transparencia política en el Distrito Federal, InfoDF (colección Ensayos Científicos, núm. 6), México, 2008.

[←3]

Ricardo Becerra et al., La mecánica del cambio político en México, México, Cal y Arena, 2000.

[←4]

Para mayor detalle al respecto se sugiere consultar a L. A. Corona Nakamura y A. J. Miranda Camarena (comps.) (2011), Derecho electoral mexicano. Una visión local: Distrito Federal, España, Marcial Pons.

[←5]

La figura 1 muestra únicamente el origen del financiamiento a los partidos políticos. Para mayor detalle sobre el flujo y destino del financiamiento revisar el Anexo 1.

[←6]

Para mayor detalle al respecto consultar a Larrosa (2009), “La reforma electoral federal y su impacto en el Distrito Federal (2007-2008)”, pp. 11-18.

[←7]

Los artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reformados en 2007 fueron el 16, 41, 85, 97, 99, 108, 116, 122 y 134, publicados en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y el Decreto de Reformas se dio a conocer en el Diario Oficial de la Federación el 28 de abril de 2008.

[←8]

Gustavo Emmerich (coord.), Situación de la democracia en México, México, UAM, 2009, pp. 7-15 y 51-61.

[←9]

Juan Molinar, El tiempo de la legitimidad, México, Cal y Arena, 1991.

[←10]

Si bien el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Distrito Federal establece en su Artículo 206 la existencia legal de partidos políticos locales, al día de hoy no existe ninguno registrado ante el Instituto Electoral del Distrito Federal. El COIPEDF fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 20 de diciembre de 2010.

[←11]

Estado de México, Aguascalientes, Baja California Sur, Coahuila, Hidalgo, Morelos, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.

[←12]

Manuel Larrosa, Topes de gastos de campaña. Razonamientos sobre la declaración de nulidad de la elección de jefe delegacional de Cuajimalpa, Comentarios a las Sentencias del Tribunal Electoral. Salas Regionales, núm.7, México, TEPJF, 2011.

[←13]

Guillermo O’Donell, op. cit., 1998.

[←14]

Sofía Salgado Remigio, Transparencia en los partidos políticos: estudio comparado en México, México, Instituto de Investigaciones José María Luis Mora, 2010, p. 198.